המדיניות הכלכלית החדשה (ישראל 1962)

המדיניות הכלכלית החדשה עליה הכריז שר האוצר לוי אשכול ב-9 בפברואר 1962, הייתה נקודת מפנה דרמטית במבנה המשק הישראלי. הצעד המרכזי והזכור ביותר בתוכנית היה פיחות חד בשער הלירה הישראלית, שזינק מ-1.8 לירות לדולר ל-3 לירות לדולר אמריקני. מהלך זה נועד להתאים את שער המטבע למציאות הכלכלית, לחזק את כושר התחרות של הייצוא הישראלי, ולצמצם את הגירעון במאזן התשלומים של המדינה הצעירה. מעבר לפיחות, התוכנית סימנה את תחילת המעבר מכלכלה ריכוזית ומפוקחת לכלכלה חופשית וליברלית יותר. הממשלה ביטלה את שיטת "שערי החליפין המרובים", שבה היו שערים שונים למטרות שונות, ועברה לשער אחיד. במקביל, בוטלו היטלים על יבוא וסובסידיות לייצוא, והוחל בתהליך של חשיפת המשק לתחרות מצד יבוא מחו"ל באמצעות הורדת מכסי המגן. התגובות בציבור ובמשק היו מעורבות וסוערות. הפיחות החד הוביל לגל עליות מחירים ולירידה בכוח הקנייה של השכירים, מה שעורר גל שביתות ותסיסה חברתית. עם זאת, בראייה היסטורית, המדיניות הכלכלית של 1962 נחשבת לצעד הכרחי שהכין את התשתית לשילובה של ישראל בכלכלה העולמית, וליצירת מערכת כלכלית מודרנית ויציבה יותר לאורך זמן.

יישומה של התוכנית נתקל בהתנגדות עזה מצד ההסתדרות וקבוצות עובדים, שהובילה לעליות שכר חדות בשיעור ממוצע של 7.3% בשנה (בין 1962 ל-1966). מהלך זה קיזז את השפעת הפיחות. בשל לחצים פוליטיים אלו, יושמה המדיניות באופן מוגבל בלבד. הליברליזציה המלאה של סחר החוץ נבלמה והמבנה הריכוזי של המשק נותר על כנו. כתוצאה מכך, המדיניות לא הצליחה לבלום את האינפלציה או למנוע את המיתון של אמצע שנות ה-60, והמהלך המיוחל להפיכת המשק הישראלי לחופשי נדחה, הלכה למעשה, בשני עשורים נוספים.

קובץ:Devaluation ap 001.jpg

דולר אחד = 3 לירות ישראליות

הפיחות

רקע

בתחילת שנת 1954, ערב הקמתו של בנק ישראל, בוטלה הצמדת הלירה הישראלית ללירה שטרלינג. מכאן ואילך הוצמד המטבע הישראלי למטבע האמריקני בשער של 1.80 ל"י לדולר. בפועל, היה זה פיחות של 500%, שכן טרם ביטול ההצמדה שער החליפין של הלירה שטרלינג היה 0.359 ליש"ט לדולר.

בנק ישראל, בראשותו של הנגיד הראשון, דוד הורוביץ, החל בונה את עצמו כמוקד כוח בעל השפעה כלכלית, לצידו של משרד האוצר. כגוף מקצועי שאינו פוליטי הוא כיוון את המדיניות הכספית, בהתאם ליעדים ארוכי הטווח של המדינה, וזאת בניגוד למשרד האוצר שהיה נתון ללחצים שוטפים, וכפוף לאילוציה הפוליטיים והקואליציוניים של הממשלה. משרד האוצר ובנק ישראל הובילו במשותף תהליך שהביא לתקופה של צמיחה כלכלית שנמשכה עד שנת 1965. צמיחה זאת הייתה מדהימה בכל קנה מידה, והמדינה היחידה שהראתה צמיחה דומה בין כל מדינות העולם, הייתה יפן.

במקביל לצמיחה, חלה הרעה במאזן התשלומים. מאז 1954 ועד ערב ביצוע התוכנית הכלכלית החדשה נשאר שער הדולר על כנו ברמה של 1.80 ל"י לכל דולר, בעוד שמדד המחירים לצרכן עלה ב-37%. כתוצאה מכך, נשחק שער החליפין הראלי, דבר שפגע בכדאיות היצוא, הוזיל את עלותם של מוצרי היבוא והגדיל את עודף היבוא .

עד לשנת 1962, התמודדה הממשלה עם בעיית עודפי היבוא, באמצעות מדיניות מפלה בין מוצרים. מדיניות זאת כללה מספר מרכיבים.

• היטלים על יבוא מוצרים.
• הגנה מלאכותית על תוצרת הארץ.
• סבסוד היצוא
• הטלת מכסות יבוא, תוך איסור מוחלט על יבוא מוצרי חקלאות.

למדיניות זאת היו תופעות לוואי שליליות על המשק, כגון יצירת ענפי תעשייה שלא היה בהם שום היגיון כלכלי, מלבד רצונם של התעשיינים לזכות בסובסידיות בדמותו של שער חליפין גבוה. המדיניות של שערי חליפין רבים פגעה גם ביכולת להצטרף לשוק האירופי המשותף, שהוקם על ידי מדינות אירופה, ואשר אחד התנאים להצטרפות אליו הייתה קיומו של שער חליפין אחיד, אשר ימנע אפליה כלפי מוצריהן של שאר מדינות השוק.

שתי תופעות נוספות אשר יצרו צורך לשנות את מדיניות שער החליפין הנמוך היו כדלקמן:

• עלייה גבוהה ברמת החיים, בשעה שהתוצר לנפש עלה בקצב איטי. (תופעה שהייתה נוחה לממשלה אשר ביקשה לעודד עלייה מארצות רווחה).
• עלייה ביחס היצוא לעומת היבוא מ-30% בשנות ה-50, ל-50% בראשית שנות ה-60.

קביעת שער חליפין מעודכן הפכה לצורך דחוף בראשית שנות ה-60.

שמועות והכחשות

מביני דבר בציבוריות הישראלית אשר קלטו את הצורך בעדכון שער הלירה הישראלית, נתנו ביטוי ברבים למחשבתם, והשמועה כי פיחות גדול צפוי התפשטה בציבור. מטבע הדברים, האפקטיביות של פיחות בשער המטבע מתקיימת כאשר דבר ביצועו נשמר בסוד עד לרגע האחרון. הדברים חזרו על עצמם מידי כמה שבועות כאשר התפרסמו שמועות כי פיחות קרב ובא, והציבור רץ להשקיע את כספו באיגרות חוב צמודי מט"ח. העיתונים כינו את התופעה בהלת פיחות, עיתוני הקואליציה כינו את הרצים להשקיע כסילים המאמינים בשמועות שווא, ולעומתם עיתוני האופוזיציה המשיכו באזהרותיהם מצעדי הממשלה הצפויים. זמן רב נותרה בזיכרון הציבור הצהרתו של שר האוצר לוי אשכול, כחודש לפני הפיחות, ערב צאתו לביקור בארצות הברית ואירופה: ”אין ולא יהיה פיחות”.

הכרזה על הפיחות

קובץ:David Horvitz-Levi Eshkol1959.jpg

לוי אשכול עם דוד הורוביץ

ביום שישי, 9 בפברואר 1962, אחר הצהרים התכנסה הממשלה ואישרה בישיבתה המיוחדת, את התוכנית הכלכלית החדשה של משרד האוצר. בשעה 16:10 שידר קול ישראל, הודעה אותה מסר לוי אשכול בקולו. אשכול הודיע על פיחות. שבעקבותיו שער הלירה שעמד על לירה ושמונים אגורות לדולר אחד, יהיה מעכשיו שלוש לירות לדולר. במעמד זה הבטיח שר האוצר כי בעקבות הפיחות לא תחול התייקרות במחירי המוצרים, ואם בכל זאת תהיה התייקרות, הרי היא תהיה קלה, ובמוצרים בודדים בלבד. הוא התחייב כי אם תהיה עלייה בלתי מוצדקת במחיר המוצרים, הממשלה תפעל לריסונה.

לאחר ההודעה הדרמטית, התקיימה מסיבת עיתונאים, בה השתתף גם נגיד בנק ישראל דוד הורוביץ. במסיבה הסביר השר, כי הפיחות הוא חלק ממדיניות כלכלית חדשה שנועדה להבריא ולייצב את המשק, ולהכשירו להתמודדות עם שוקי חו"ל. הורוביץ הזכיר כי חלפו כבר עשר שנים מאז ביצע האוצר מדיניות כלכלית מקיפה. ומסר כי התוכנית נועדה להכין את המשק לקראת עצמאות כלכלית מחד, ולביטול עיוותים שנוצרו במשק בגלל שער חליפין בלתי ראלי מאידך.

גם אמירתו של שר האוצר לוי אשכול במסיבת העיתונאים כי ”אין פיחות בלי כאבים” נחרטה בתודעת הציבור.

במסיבת העיתונאים גילה חבר הכנסת ד"ר יוחנן בדר כי ההכרזה על הפיחות ונספחיו הייתה אמורה להתרחש כבר שבועיים לפני ה-9 בפברואר, אך מנעה זאת התנגדותו של שר המסחר והתעשייה פנחס ספיר, ורק בתאריך זה הצליח לוי אשכול להעביר את ההחלטה בממשלה.

הצעדים הכלכליים הנוספים

מטרת משרד האוצר הייתה צמצום המעורבות הממשלתית ועידוד השוק החופשי. הפיחות היה החלק העיקרי בתוכנית אשר השאיר את הרושם הרב ביותר בציבור. אל הפיחות התלוו צעדים נוספים, כאלה הקשורים אליו באופן ישיר, וכאלה שאין להם קשר לפיחות.

ביטול הפרמיות ליצוא

כצעדים מוקדמים לקראת הפיחות, וכדי לפצות את היצואנים על שער נמוך, אשר הביא להם תמורות נמוכות, העניקה המדינה ליצואנים, לממירי מטבע חוץ, ולמעבירי כספי פיצויים לישראל, פרמיות, אשר הגדילו את התמורה שהם קיבלו.

עם ההכרזה על הפיחות, בוטלו פרמיות אלו. אך הממשלה התחייבה למצוא הטבות יצירתיות אשר ימשכו מקבלי פיצויים להמשיך ולהפקיד את הסכומים בבנקים בישראל.

הקצבת מט"ח לנוסעים לחו"ל הועמדה על סכום של 150$ לאדם.

מס על מלאים

במטרה למנוע מאנשים שצברו מלאים שונים (מוצרים מוגמרים, מוצרים בתהליך ייצורם, חומרי גלם, חומרי אריזה וכו'), להתעשר כתוצאה מהשינויים שבוצעו, הוחלט להטיל מס על מלאים. המס הוטל על סחורות שנרכשו טרם פרסום התוכנית והם במחסנים, בנמל, או בספינות שיצאו כבר לדרך. באמצעות המס נספגו מהציבור הפרשי השערים.

מתן הלוואות פיתוח - החמרת המדדים

הממשלה הודיעה על החמרת הקריטריונים בבחירת מפעלים אשר יהיו ראויים לקבל הלוואות פיתוח נוחות. ההלוואות לא תבוטלנה לחלוטין אך הן תינתנה רק למפעלים אשר תוך זמן קצר יוכלו לעמוד בתחרות עם מפעלים נוספים בארץ ובעולם.

במקביל ניתנה אפשרות ללווים ישנים לפרוע הלוואות ישנות, מבלי לשלם עמלת פירעון מוקדם.

תוספת היוקר

הוחלט כי הסכמי תוספת היוקר בין הממשלה, ההסתדרות והמעסיקים יישארו על כנם. עם זאת, הממשלה התנתה את תשלום תוספת היוקר ברמת הפרודוקטיביות של העובדים, כך שהעלייה בתוספת היוקר, לא תעלה על העלייה ברמת פריון העבודה.

אשראי וחסכונות

המדינה הודיעה כי לא תיתן שום הקלה ללווים שהלוואותיהם צמודות למטבע חוץ, מלבד בדיקת האפשרות להאריך את זמני הפירעון של ההלוואות.

בהתאם להחלטות לא ניתן שום פיצוי לאנשים שהפקידו את כספם בתוכניות חיסכון. אך משרד האוצר הבטיח לדון עם הבנקים באפשרות לפצות במשהו את החוסכים, וזאת אם הבנקים עצמם השקיעו את הכספים בתנאי הצמדה.

כמו כן, מפקידי פיקדונות לזמן קצר לא יכלו למשוך את פיקדונותיהם טרם מועד הפירעון. הריבית על הפיקדונות הועלתה באופן אוטומטי, מיום ההכרזה על המדיניות הכלכלית החדשה מ-6% לשנה, ל-7%.

תגובות

המהלך הכלכלי שהוביל לוי אשכול, זכה לתגובות בארץ ובעולם.

בארץ

הכותרת הראשית בעיתון האופוזיציה "חרות" מ-11 בפברואר הייתה: ”לאחר שהוליכו את הציבור שולל משך חודשים רבים, הממשלה החליטה על פיחות הל"י”. ד"ר יוחנן בדר, ראש סיעת חרות בכנסת אמר לעיתונאים כי ממבט ראשון מתגלית התוכנית כשלילית, וכי פיחות שאינו מלווה בצמצום התקציב, פירושו הטלת מיסים חדשים. סיעות מפ"ם ומק"י שללו בתוקף את התוכנית הכלכלית החדשה, ואף הגישו הצעות אי אמון בממשלה. סיעת אחדות העבודה (חברי הקואליציה) הסתייגה מן התוכנית החדשה, ואנשיה נעדרו מן ההצבעה לאישור התוכנית בכנסת. שר התחבורה יצחק בן-אהרן, התנגד לתוכנית, ושלושה חודשים לאחר הפיחות, התפטר מתפקידו, וחזר לקיבוצו גבעת חיים.

סיעות המפד"ל, הליברלים העצמאיים, אגודת ישראל, ופועלי אגודת ישראל, תמכו בתוכנית הכלכלית.

ההסתדרות הודיעה כי היא מתייצבת מאחורי התוכנית הכלכלית החדשה של האוצר, אך במקביל היא תפעל במלוא כוחה למען הבטחת רמת חיים נאותה לאיש עמל הכפיים, ולמען לא ייפגע שכרו על ידי הפיחות.

בעולם

החלטת הממשלה על פיחות המטבע עוררה תגובות מעורבות ברחבי העולם, כאשר במערב התקבל המהלך בחיוב ואילו בעולם הערבי הוצג באור שלילי. חוגים פיננסיים בפריז ובארצות הברית הגדירו את הצעד כנבון, הכרחי ובלתי נמנע, תוך ציון כי שער הלירה הקודם היה פיקטיבי, וכי המהלך מעיד על יכולתה של ישראל להסיק מסקנות מהמציאות הכלכלית בשטח ולפעול בהתאם. בלונדון תמכו אף הם בתוכנית, בהתבסס על דברי שר האוצר, וציינו כי פיחות זה, השלישי בתולדות המדינה, עשוי לקדם את הצטרפותה של ישראל לשוק האירופי המשותף. לעומת זאת, תחנות השידור הערביות לא העניקו לידיעה הבלטה מיוחדת, ונטו להציג את המהלך כעדות להתמוטטות הכלכלה הישראלית. רדיו קהיר חזה השפעה שלילית על המערכת כולה, בעוד רדיו בגדד תיאר את הפיחות כצעד של "אין ברירה", אשר נועד לחלץ את המדינה ממשבר עמוק.

השגת מטרות

בספר "לוי אשכול" שפורסם על ידי ארכיון המדינה ב-2002, נקבע כי התוכנית החמיצה את יעדיה. ההסבר שהציעו החוקרים לכישלון זה התמקד במישור הפוליטי, ותלה את האשמה בפשרות שנכפו על אשכול עקב מחלוקת עם שר המסחר והתעשייה פנחס ספיר.

ניתוח כלכלי מ-1969 בספר "ההתפתחות הכלכלית של ישראל" של נדב הלוי ורות קלינוב-מלול, הצביע על כשלים מבניים מהותיים כסיבות האמיתיות לחוסר הצלחתה של התוכנית. על פי ניתוחם של הלוי וקלינוב-מלול, שער החליפין החדש לא יצר שינוי אפקטיבי ממשי, שכן בפועל השער הקודם כבר היה גבוה מ-1.80 לירות לדולר בשל סובסידיות ייצוא סמויות, וזאת לצד מכסים ניכרים שהוטלו על היבוא לאחר הפיחות. בנוסף, ביצוע פיחות במשק המצוי בתעסוקה מלאה, כפי שהיה אז, מחייב צמצום מקביל של הצריכה וההשקעה כדי לפנות מקורות להקטנת עודף היבוא. מהלך כזה דורש מדיניות מוניטרית ופיסקלית אנטי-אינפלציונית מרסנת, רכיב שלא נכלל במדיניות הכלכלית החדשה. כשל נוסף היה בפיקוח על המחירים, שהיה חלקי ולא הוחל על מחירי הדיור והקרקעות. כתוצאה מכך, ענפים אלו ספגו את מלוא הלחצים האינפלציוניים, ומחיריהם רשמו עלייה תלולה.

הראיות לכישלון המדיניות בהשגת יעדיה העיקריים התבררו למעשה כבר בשנת 1964. הגירעון במאזן התשלומים תפח לכ-570 מיליון דולר, והשכר במשק המשיך לטפס בשיעור שעלה על הגידול בפריון העבודה. נתונים אלו הבהירו מעל לכל ספק כי המהלך הכלכלי לא הצליח לבלום את המגמות השליליות או לייצר את היציבות המבוקשת.

מיתון

הצעד המרכזי ב"מדיניות הריסון" ביותר היה הפסקה יזומה וחדה של פרויקטים ציבוריים והקפאת ענף הבנייה, שהיה עד אז הקטר המרכזי של המשק הישראלי. ההנחה הייתה שצינון המשק יוביל לירידה בביקושים ובעלויות השכר, ובכך "יבריא" את הכלכלה, יחזיר את כושר התחרות ליצואנים ויאלץ את המשק להתייעל. בפועל, הבלימה הייתה חזקה מדי, והובילה למשבר חמור משצפו מתכנניו. ענף הבנייה, שהעסיק חלק ניכר מכוח העבודה וגרר אחריו תעשיות נלוות רבות, קרס כמעט בן לילה. האבטלה, שהייתה אפסית בשנים שקדמו לכך, זינקה לשיעורים דו-ספרתיים והגיעה ליותר מ-10% מכוח העבודה. כך, המיתון של 1966 לא היה "תאונה" כלכלית, אלא תוצאה ישירה של הצורך לתקן באופן אגרסיבי את העיוותים שיצרה הכניעה ללחצי השכר לאחר הרפורמה של 1962. הממשלה נאלצה ליצור מיתון יזום, כדי לכפות על המשק את ההתייעלות שלא הושגה ארבע שנים קודם לכן.

ראו גם

• המדיניות הכלכלית החדשה (ישראל 1952)
• ד"ר רונן מנדלקרן, תאוריות כלכליות של ממשל כגורם לביסוס השפעתם הפוליטית של כלכלנים בישראל, האוניברסיטה הפתוחה, מגמות, 2018

קישורים חיצוניים

• משה מחובר, להיכן נעלמה המדיניות הכלכלית החדשה? 10 בדצמבר 1962, ביטאון מצפן